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O direito do titular de alvará de pesquisa à indenização pela exploração mineral irregular pelo superficiário
Os recursos minerais são, nos termos do artigo 20, IX, da Constituição Federal, bens de propriedade da União, a qual, face à inviabilidade de explorá-los diretamente, autoriza os particulares a realizar a atividade minerária, não obstante a propriedade do solo onde se localizam as jazidas (superficiários).
Nesse sentido, como se sabe, são diversos os regimes de aproveitamento das substâncias minerais previstos no Código de Mineração – a saber: regime de concessão, regime de autorização, regime de licenciamento, regime de permissão de lavra garimpeira, regime de monopolização –, sendo a autorização de pesquisa o regime de aproveitamento mineral cuja finalidade é a viabilização dos trabalhos voltados à definição da jazida, à sua avaliação e à determinação da exequibilidade de seu aproveitamento econômico.
O título autorizativo que outorga ao particular o direito de realização de pesquisa sobre a jazida é o “alvará de pesquisa”, outorgado pelo diretor-geral do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM). Sobre o título autorizativo em comento, muito se questiona acerca dos direitos (ou sua expectativa) advindos de sua obtenção.
Em emblemático julgamento sobre o tema, o do Recurso Especial 1471571, a Terceira Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) entendeu que o particular que detém o alvará de pesquisa sobre jazida de minérios tem direito à indenização por danos materiais decorrentes da exploração irregular por terceiros.
No caso concreto, o particular obteve em 2002 direito à pesquisa de estanho por seis anos em área localizada no município de Ariquemes (RO). Em 2006, o superficiário extraiu ilegalmente toneladas de minério. Assim, o titular do alvará de pesquisa ajuizou ação reparatória com a pretensão de se ver ressarcido pelos prejuízos suportados em razão da extração irregular.
Após o trâmite em 1ª e 2 ª instâncias, o entendimento prevalente, do STJ, foi o de que a exploração irregular acarreta prejuízo ao detentor do alvará de pesquisa, de forma que deve haver o ressarcimento, na forma da lei.
Na ocasião, consignou-se que embora a Constituição Federal de 1988 tenha atribuído a propriedade das reservas minerais à União, seguindo uma tendência global ante o manifesto reconhecimento da existência de interesse nacional, o Constituinte, reconhecendo igualmente a importância econômica dos minérios na atividade privada, optou por resguardar a possibilidade de exploração de jazidas por particulares, desde que brasileiros.
Por essas razões, concluiu o STJ que uma vez autorizada a pesquisa para fins de mineração, nasce para o autorizatário o direito subjetivo e exclusivo à futura exploração da mina, como decorrência do direito de prioridade previsto no art. 11 do Código de Mineração, não obstante a propriedade pela União.
Disso decorre uma série de desdobramentos a serem observados em casos análogos. Por primeiro, por esbarrar a decisão na discussão relativamente aos direitos decorrentes do alvará de pesquisa: se efetivos, no que concerne à futura exploração da lavra, ou se mera expectativa.
Os que argumentam tratar-se o título em comento de mera expectativa de direito à lavra, aduzem que o alvará de pesquisa não assegura legalmente ao seu titular direitos econômico-financeiros sobre a jazida. Aos que advogam nesse sentido, seria expectativa, assim, exatamente porque se trata de atividade geologicamente aleatória e, deste modo, garantias não há de que, não obstante a titularidade de alvará para empreender pesquisa, o minerador lograria efetivamente, em algum momento posterior, a lavra das jazidas.
Entretanto, à margem da controvérsia doutrinária e jurisprudencial sobre o tema, há que se pensar nas implicações práticas da posição adotada pelo STJ. A primeira, que a nós afigura-se positivamente relevante, trata-se da manutenção do valor econômico do título minerário. Explica-se.
Como é cediço, o potencial econômico das jazidas afere-se mediante prognóstico realizado por ocasião da prospecção. Destarte, é evidente que um dos principais componentes de valoração do título minerário detido pelo titular corresponderá à reserva mineral da jazida objeto do título. Como consequência, é evidente que a exploração irregular por terceiros (no caso em comento, o superficiário) interfere diretamente na esfera patrimonial do titular, na medida em que reduz o potencial econômico da jazida e, inclusive, implicará manifesta depreciação do valor de mercado do título.
Nesse ponto, parece-nos acertada a decisão sob exame, na medida em que, consoante os ditames legais pertinentes e, sobretudo, em harmonia com o instituto da responsabilidade civil, possibilita o ressarcimento dos prejuízos causados à esfera patrimonial do titular pela depreciação do título minerário em razão da exploração irregular empreendida no local.
Noutro giro, a decisão possivelmente suscitará controvérsias quanto a outros aspectos. Basta que se pense, a título de exemplo, na invocação da hipótese análoga de criação e implementação de Unidades de Conservação (UCs) do grupo de proteção integral em áreas que sejam já objeto de alvará de pesquisa, ou mesmo outro título autorizativo. Como se sabe, a criação das UCs é uma das medidas que, quando impostas a particulares, potencialmente inviabilizarão o seu direito de exploração do potencial econômico da propriedade e, assim, criam barreiras a empreendimentos de grande porte (a propósito, ver nosso artigo “A Criação de Unidades de Conservação como Medida Restritiva”).
O entendimento também se aplicaria, por evidente, às UCs que, embora dotadas de natureza de uso sustentável, equiparam-se às de proteção integral, como, por exemplo, as Reservas Extrativistas e as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs)
Ora, considerando-se a posição recentemente adotada pelo STJ no julgado em comento, deverá o entendimento ser ampliado, também, em benefício da coerência jurisdicional, às hipóteses correlatas, havendo necessidade, assim, de se indenizar o particular detentor de alvará de pesquisa pela criação de certas Unidades de Conservação no local objeto do título de pesquisa, quando a pesquisa e futura exploração da jazida restar prejudicada pela criação da UC.
Como se vê, o entendimento assentado pelo STJ é digno de cumprimentos, posto possibilitar maior segurança jurídica ao titular de alvará de pesquisa, na medida em que assegura a manutenção do valor econômico de seu título.
Entretanto, restará saber se doravante a Administração Pública agirá em harmonia com o julgado, transpondo a sua aplicação também às demais hipóteses em que o entendimento revele-se também adequado, tais como as quais se alude no presente ensaio.
Alexandre Sion, Maria Carolina Faria Dutra e Caio de Pádua são advogados do escritório Sion Advogados (www.sionadvogados.com.br), especializado em empreendimentos que possuem obras de infraestrutura, como mineração, óleo & gás e construção civil.